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李铁:开放程度越高、外来人口越多,城市才最具活力

来源:中国城市中心 点击:269 日期:2017-11-28
在部分特大型城市,一些外来人口正在感受新一轮城市治理带来的压力,他们眼下的任务是:尽快找到新的住所。

以北京为例,在过去数年以业控人、以房控人等人口调控政策的基础上,“清理”行动正在升级,位于城乡结合部的地下室、出租公寓、出租大院等都是被清理和拆除的对象。几个月前,整治穿墙打洞的行动已为城市换上了一副新貌,也使得众多服务业人员离开了原先的工作岗位。

中共中央总书记习近平在十九大报告中指出,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

那么,在资源集中、承载大量人口、阶层差距巨大的大城市中,解决这组矛盾显然需要更多智慧。十九大报告中提到的“人民”包括哪些人群,怎样以人民福祉为本,来进行城市的管理和服务,城市发展中遇到的各种突发性事件应该怎样解决,是采用一刀切的治理方法,还是改善公共服务和基础设施的供给?这些问题都需要执政者进一步思考。

带着这些问题,《财经》记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。在李铁看来,人们往往把城市发展中出现的一些问题归因于外来人口,忽视了城市在多个层面上都对外来人口具有强烈需求。政府在进行管理和服务时,不应内外有别,所谓“人民”不仅仅是户籍人口,而是所有人。如果城市原本需要的劳动力和产业供给不足时,最终会使得各项成本上升,最终影响城市的繁荣和发展。

外来人口与大城市的关系

《财经》:外来人口和大城市发展的关系是什么,大城市是否应该吸纳更多人口?

李铁:任何城市都希望产业兴旺、科技发展、就业充分、人们的收入水平提高,而这些都是城市活力的表现。根据世界城市发展规律来看,开放程度越高、外来人口越多的城市,也是最具活力的城市。

《财经》:国内与城市发展相关的宏观政策是什么导向?

李铁:就这个方面来说,习近平总书记的十九大报告提出了两个核心问题,第一是如何解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,第二是如何构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局和加快促进农业转移人口市民化问题。在解决第二类问题时,无论是中小城市还是特大城市,首先都应该承担起各自的责任。

中国的城市化发展非常迅速,城镇化率从1978年的17.92%增长到2016年的57.35%,联合国的报告指出,全球超过50万人口的城市中,有四分之一在中国。城市化达到一定水平后,就会面临如何管理和服务广大中低收入人口的问题,以及如何解决人们长期就业的问题。在此过程中,各类城市都应更好地发挥吸纳人口、转移人口、实现农民工市民化的作用,特大城市和大中小城市都不例外。

特别要指出的是,在城市群等人口密集地区,要素相对集中,人们在这里寻找到就业岗位的可能性更高,城市也因此产业发展兴旺,理应承担和吸纳更多人口,像珠三角、长三角、京津冀等特大都市群都是外来人口最多的地方。当然,中国也在极力避免拉美国家的大城市病。实际上,中国的土地所有制已经决定了不可能出现大的贫民窟。

《财经》:为什么中国不会出现贫民窟?

李铁:一般所说的贫民窟,指的是人口大规模地在某个城市地区聚集,形成城市贫民区,几十万人贫困人口居住于此,引发诸如黑社会泛滥、贩毒猖獗和一系列环境污染和公共卫生问题。而中国的外来人口只能分散居住在城乡结合部、城市边缘地带的一个个村庄、一个个小镇,小片小片地存在。何况他们在农村的耕地和宅基地还在保留。

从土地所有制的角度看,几乎所有的国有建设用地都已经被充分利用了。而集体建设用地都以村为单位所有,在城乡结合部土地规划管理的审批非常严格,大面积占用耕地几乎没有可能。因此,低成本的住房只能利用现有的集体建设用地、宅基地,当地村民也没有权利在除此之外的土地上盖新房。即使是违章建筑也是当地村民依托原有的建筑和厂房,而不是重新在一个大的空间里重塑。

《财经》:有一种说法是,一些大城市周边已经形成贫民区,有大片的出租房,低收入人口群居于此。

李铁:国内的这种居住形式主要以村为单位,在此租赁住房的人绝大部分是在城市就业的中低收入者,并不属于绝对的贫民区。国外贫民居住区的规模往往是是几十万人、上百万人,一般人根本进不去,而且这里大部分人都是拖家带口,没有充分的就业支撑。

珠三角、长三角地区的大量城乡接合部、城市郊区,原来的小镇、村庄里,厂房和出租屋里,确实生活着大量农民工和外来人口,他们的收入和就业水平决定了他们只能居住在这种廉价的住房内。

我们的城市离不开这些外来的农业转移人口和城镇间流动人口,这是一个现实的问题。如果按照政府盖公租房的标准,设施齐全,但一个月需要至少付出上千元租金,对于绝大部分在城里就业的农民工成本太高,他们负担不起,也不想把钱花在这里。即使是很多中小城市来的大学毕业生都租不起。如果这些毕业生在北京每月工资三五千,不可能拿出其中上千元来租房。我们看到的城市外来人口的就业群体里,其中有白领,也有蓝领,也有各类从事服务业就业的打工者,他们的收入水平并不高。

产业发展、人口结构改善需要外来人口

《财经》:一些观点将外来人口区分为高端人口和低端人口,认为大城市不需要大量低端的外来人口,您如何看待这种观点?

李铁:城市的活力体现在开放度上,开放度不仅仅是对所谓的具有一定的知识、技能、资本的人口。所有的大城市中都有不同类型的劳动人口,有从事脑力劳动、体力劳动、简单服务业的人口,他们都是城市不可或缺的部分,不应该称之为高端、低端,他们只是从事着不同性质的劳动。尽管有些人将产业和人口分类为低端和高端,但即使一些产业链的低端,对城市来说也是长期需要的,他们的岗位永恒存在,永远被需要。

《财经》:具体来说,外来人口对城市到底有哪些价值?

李铁:在中国,只要是城镇化水平高、经济增长指数高的地方,基本都是人口流入地区。相对发展水平落后的地区都是人口流出地区。活力程度高的城市充分利用了外来人口、流动人口,他们成为城市最重要的廉价劳动力资源,创造了大量城市财富积累。

从城市的活力看,我们还可以考虑老龄化的影响。北京和上海如果没有外来人口,北京的老龄人口就会达到25%以上,上海的老龄人口更是达到30%以上。从事不同劳动的年轻外来人口大大改善了这些城市的人口结构。

这些外来人口的年龄层多在16-45岁,他们在原居住地可能就是普通农民,但却肯于背井离乡去创业、打工,意味着他们本就具有非常灵活的头脑和敢于创业和闯天下的精神,从这个意义上来说,他们是当地城镇和农村的精英,他们来到城市打工就业闯天下,他们代表了城市的未来。

我们看一下中国最富裕的上海的人口结构,浙江人和江苏人构成了上海人口的主体,北京的人口结构中,不论什么方式,外来人口一直是最活跃的人口组成。

《财经》:我们还是分类来看,一些人士口中提到的“低端人口”,他们对城市发展的必要性体现在哪里?

李铁:首先,城市的产业需要这批从事简单和熟练劳动的服务性人口。无论是高端产业、低端产业、创新型产业、传统产业,在各类产业工作的人们都离不开衣食住行,可以说无论哪个阶层和岗位都需要各类服务业的支撑,否则城市就会陷入崩溃。

而从事这些服务业的人口,包括环卫工人、快递人员、家政人员、保安、宾馆服务业等,其本身就是稀缺的。

《财经》:这些服务业所需要的技能水平似乎不算高?

李铁:不是低端的问题,而是劳动的复杂化问题。简单劳动也需要熟练技能,这样才会出现好的饭店服务员、好的宾馆服务员、好的快递员,好的家政服务员。他们劳动技能的增强对改善服务业的质量而言是最根本的保证。有调查显示,平均40岁以上的家政人员服务水平最好,具有长期、熟练的技能,一些提供家政服务的大型机构推出的金牌服务员都是40岁以上,拥有十几年的打工经验。

我们现在之所以对一些服务不满意,就是因为很多人口调控政策使得外来人口产生了短期行为,这不利于他们提高劳动技能,当然也就不能提供高质量的服务。

《财经》:有的人会认为,现在大城市里的低端产业太多了,相应的从业者也太多了。

李铁:无论是白领、企业家还是政府官员甚至是大学教授,都需要相当多的一批人来提供服务,如企业家需要司机、保姆,需要企业的从业人员。一个人的财富越多,周边越需要有一批金字塔型的、能发挥不同功能的服务人口,来支持他的各种经营需求需求,在社会分工逐渐细化的条件下满足各项专业的服务要求。

同时,不同阶层、不同收入水平人口之间也存在相互服务的情况。比如从事简单、熟练型劳动技能的人口同样需要相应的服务,寻找和他们收入水平平衡的服务,他们不可能去高端超市购物。他们需要街边小店等成本更低廉的服务,因此又催生了一批围绕这批人口服务的人。城乡接合部的廉价饭店、廉价出租屋实际上就满足了此类需要。

我们现在过多地强调现代化,忽视了城市离不开这批从事简单和熟练技能的劳动力群体,也离不开为这一群体服务的人口。巴黎和纽约都存在这样的人口。西欧的发达程度很高,他们为什么不排斥难民?因为大量的库尔德人、土耳其人、北非人填补了他们的劳动力缺口。美国也离不开移民,尽管对移民有所限制,但是因为有这种强烈的需求,导致大量从墨西哥,美洲,包括全世界各地的移民来提供服务。

“运动式执法会损伤政府的公信力”

《财经》:人们需要到大城市寻找工作机会,而大城市也需要他们提供的服务和带来的活动,在这种情况下,城市政府应该对他们持什么样的态度?

李铁:这正是所有大城市所面临的基本问题。现在控制人口、排斥人口的思维模式,某种程度上限制了城市的发展,限制了城市的活力,影响了城市长期的财富积累。如果对这个问题没有认识,很难想象一个城市未来能怎样生存。春节期间,所有农民工返乡时,城市可以维持七天或者半个月,但也仅限如此。如果他们不回来,城市的服务业将会面临崩溃,城市的劳动成本将会大幅度上涨,城市的资金和要素就会流出。

《财经》:回过头看,大城市的一些突发性事件为什么会发生?政府应该做什么,除了城市边缘的居住区,还有违章建筑,应该怎么处理?

李铁: 北京,乃至全国发生的一系列问题,不是因为外来人口的存在,而是由于政府的管理、监督和服务不到,特别是服务仍然不到位。违章建筑不是一两天的事情,那些被治理的“穿墙打洞”的建筑,本身也是市场对过去只重生产不重服务的城市建设模式的重要补充。过去没有街区经济,是大院式的经济,是满足“先生产,后生活”的计划经济城市住宅建设的模式,是特定历史时期满足简单居住功能的产物。但随着市场经济的发育,每个社区的居民都需要服务,需要上饭店、买东西、理发等等越来越丰富的服务,于是低层的闲置住房自动被改造成了街区门面房。我们现在观察到了某种形式的违章建筑,实际上这些事物已经长期存在。

其实,如果政府认为城市店铺有损形象,财政可以拿出一部分钱,帮助经营者们改善门面、设计门面,还可以早早地细化监管措施,使之更好地满足城市的需要。

《财经》:确实如此,我们在采访穿墙打洞整治的时候,有一些店主就很不满,过去就是以招商引资的名义被街道引进,改造一些闲置的厂房,现在却又要封堵他的门店。

李铁:一阵风的治理和朝令夕改的政策只会伤害政府的公信力,运动式的清理会严重伤害人民的利益,运动型执法带来的伤害、失信、舆论的负面影响是长期而深远的。我所说的人民并不只是户籍人口,而是包括所有在北京生活、就业、为北京做出贡献的人口。

把“市场的”交还给市场

《财经》:这些措施背后是否反映出一些深层次的问题,比如说外来人口并没有参与到共同治理城市的过程中,他们的声音和诉求没有得到传达?

李铁:任何一场事件发生时,都会出现不同的声音。到底谁的声音更重要?是领导的声音重要,还是广大城市居民的声音更重要?是户籍人口的声音重要,还是所有人口的声音重要?我们不能为了少数群体的利益,去剥夺更多人的权利。我们本来可以满足更多人的方便,结果却为了少数人的清静,只发挥了城市很单一的功能,导致更多的人口、权利、利益受到损害。

这里还存在着几个问题:怎么看待人口,怎么看待城市产业发展,怎么判断一个城市的活力,政府该干什么,怎么做好服务和管理的有机结合。

《财经》:外来人口的工作可以自发在市场上寻找,在他们的住房问题方面,政府是否有能力、有必要解决?

李铁:现在很多关于住房的思维是典型的政府主导型思维,比如最近政府要推广公共租赁房,这种政策只能针对一部分人口,只考虑到提供月租上千元的设施相对齐全的住房。即使这样也收不回建造成本和土地成本。但是从事简单劳动的外来人口需要成本更低的住房。

如果依靠政府提供公共租赁住房的路径来解决居住问题,首先需要把土地成本压低,但这样做以后,这是从另一个层面上牺牲了政府可能从土地上获得的级差地租;第二,这类房屋不可能建设在城市中心,那里的土地价格级差地租更高。为了满足一种所谓的主观想象的城市政策,而造成更大的浪费,实际上是捡了芝麻,丢了西瓜。第三,租赁住房以集中兴建小区的形式来提供供给,很难满足多元化的市场需要。北京五环内的面积大约是667平方公里,居住着1000万人口,外来人口就业分布在城市的各个角落,选择租赁住房也会本着就近的基本原则。如果在中关村工作,同时住在南面的大兴区去租赁公共租赁住房,肯定会增加城市公共交通的压力,还造成租赁住房的人口生活和就业的不方便,大大提高了他们的生活成本。

既然有那么多的集体建设用地、农民的宅基地,为什么不把这种提供租赁住房的权力交给他们?只有市场能够做到合理的供给,供给的主体就是城乡接合部的社区,这类村庄在北京分布得很多,同时城市内的闲置住房也是供给主体之一。政府可以提要求,但不能一刀切地加以取缔,不能把责任归于住在房子里的人。政府的服务要跟上,包括小区怎么改造,消防怎么做等,需要政府更加细致的服务。显然我们仍然习惯于一刀切,一阵风和强制的做法。

《财经》:在这方面,有没有其他城市的做法可以借鉴?

李铁:我们曾经在广东的城中村做过调查,城中村周边的房屋租赁价格仅为每人每月两三百元,好一些的为五百元,对每月收入为2000-5000元的群体来说是可以接受的。如果他们要再养一两个孩子,周边的农民工子弟学校也可以满足相应的孩子教育的需要。

当地政府没有禁止此类居住形式,从来没有大量地拆出租房,而是对租赁住房提出一些要求,比如屋有厕、线入墙等,要求其满足消防、燃气、结构、治安、环保等方面的标准和要求。在管理上是责任到村,责任到户,主体责任是由当地出租住房的人口和村集体负责,而不是外来农民工。北京和内地的一些城市的管理远远落后了。广东和深圳的这种管理模式也是吸取了长期治安、火灾和公共卫生时间的教训。但是他们很少采用排斥和撵人的做法。也很少采用运动式的清理。

《财经》:这是否是因为广东的经济活力正来自于制造业,对外来劳动力有很大的依赖性,政府更能意识到外人口对于城市发展的贡献?

李铁:确实如此。广东是以制造业为主的地区,必须要有蓝领工人。北京则以服务业为主,而且是以行政权力为主导的服务业。我们总是提及要疏解北京的非首都功能,这是因为过去的计划经济导致了大量行政权力集中在北京,各种相应服务经济跟着总部经济来到北京。北京的资源很少来自于北京,而是来自于全国。北京的建设很多是依赖国家投入,这个角度更反映出北京治理主要依靠权力意识,而非市场意识。 也正因此,北京拥有了一种独特的发展优势:优质资源集中了优质人才,优质人才带动了各种人口的集中,同时也带来了大量的外来服务人口的进入。如果北京是依靠工业发展起来的,那现在可能就会面临另一种形势。

《财经》:是否可以说,北京实际上已经依赖外来人口,只是自己还没认识到?

李铁:北京的权力经济塑造了政府对城市生长空间、发展模式的认知,认为可以不需要外来人口,可以不需要从事简单和熟练劳动的服务就业人口。忘记了北京是以服务业为主导的城市,所谓的高收入、高知识、高技术人口集中在北京,他们需要更多人的服务,更多外来人口从事的更简单更方便的服务,这些服务是不可或缺的。

另外,北京还有大量旅游人口,他们也需要服务。在旅游人口中,一类是外国人,每年300万人次,另一类是几千万人次的国内人口,后者大多是全国各地的中低收入人口,因为国内的中高收入人口已经开始转向国际旅游。到北京的中低收入的旅游人口也需要服务,未必是高端服务,更多的是基本服务,满足观光、和一般消费和购物的需要。北京市的服务经济很多都与此相关,各类成规模的批发市场就是服务于到北京的旅游人口,他们旅游的过程中中也要完成自身的收入增长,或者通过观光,购买一些物品在返程后变现、销售,补偿旅游成本。这些也是大众基本的需求。他们需要的服务不可能是高档宾馆和酒店,他们要住的是小旅店,要搭乘公共交通,要吃的是便宜的饭馆。而这些服务的经营者们也需要相互的服务,因此城乡结合部就成为他们最低成本的居住地。我们不可能因为这些旅游者的收入水平低,也把他们作为低端人口挡在北京的大门外,我们甚至还要欢迎他们进来,那我们难道不能考虑到怎么对他们开展服务吗?当然市场是会提供的,各种外来人口和本地人口也参与期间。

那么政府该做什么呢?我想,满足各类人口的不平衡不充分的供给,有一部分是需要政府的公共服务来提供的。需要政府的财政,需要政府耐心的细致的服务,包括责任到位的长期管理,才是真谛所在。